琴澳跨境合作标本意义的几点思考

　　澳门是个典型的“小宇宙、大能量”的城市代表。澳门虽小，只有32.8平方公里，但是人均GDP稳居世界前三；澳门虽在国家地图上仅是微不足道的一点，但对“一国两制”的“星火”作用极大。横琴与澳门隔河相望、一衣带水，全面深化琴澳合作，既是国家赋予双方的应有之责，又是两地民众的热切期盼，更对“一国两制”新实践具有重大的标本意义。

　　纵观区域经济学各类范畴，区域合作同时受到对称和非对称因素的影响。对称因素包括：相邻地理位置，相近的经济发展水平，平等的政治行政地位，相近的规则体系。非对称因素有：地理位置不相邻，经济发展水平差异大，不平等的政治行政地位，不同的规则体系。

　　琴澳合作属于典型的跨境区域合作，既有位置相邻的对称性因素，又有经济水平差异大、行政地位不等和资源依赖不同等非对称因素。若想引领区域合作向纵深发展，必须通过各类途径和变通手段，拉平各类非对称因素。

　　在世界范围内，衡量跨境区域合作成功与否的观察视角有很多，但核心指标有六个：沟通机制畅通、设施联通、通关便利、产业融通、民生共享、规则衔接。这六个要素既有横向的网络联系，又有纵向逐级递进的演进规律。回顾琴澳合作十一年历程，特别是跨入自贸时代五年来，琴澳在这六个方面都结下丰硕成果。

　　一是在沟通机制上，从原来琴澳各自将协调问题上报国家相关部门，发展到横琴设立澳门事务局，与澳门建立直线沟通机制，沟通效率大幅提升，再到当前中央设立湾区办统筹协调国家层面跨区域问题，已基本磨平了各类沟通障碍。

　　二是在设施联通上，横琴口岸建设完成，澳门莲花口岸将整体搬迁至横琴口岸。

　　三是在通关便利上，横琴口岸实现24小时通关，澳门单牌车自由入出横琴，开通琴澳跨境通勤专线。

　　四是在产业融通上，从2009年的仅有5家澳门企业到目前的2400余家，年均增长84%，总数占珠海市的44.6%，其中自贸片区近五年新增澳资企业2141家，占广东省近五年新增澳门投资企业的51%。5平方公里粤澳合作区产业园，25个澳门项目开工建设。澳门四所国家重点实验室全部在横琴设立分部。

　　五是在民生共享上，“澳门新街坊”综合民生项目土地已出让签约。澳门居民跨境购买物业超过6000套，近400名澳门居民在横琴参加跨境医保。在横琴就医澳门居民超过1万人次。

　　六是在规则衔接上，顺利实施“港人港税、澳人澳税”，国内首创鼓励澳门企业跨境办公，拓展澳门中小企业发展空间。

　　从总体上来说，影响区域合作的非对称因素在逐年减少，比如在经济发展水平方面，已经从2009年初的“一边荒草鱼塘、一边金碧辉煌”，演变为当前交相辉映的“一河两岸”新格局，横琴环澳产业带基本建成；在规则体系方面，横琴对澳门社会义工、港澳导游和领队、建筑领域专业人士等执业资格单向认可。

　　在一些合作领域，双方共同推出了很多具有开创意义的创新性举措，并已在其他地方复制推广。比如，横琴的“分线管理”政策框架已在福建平潭综合实验区复制推广；“澳人澳税”政策已成功复制推广到粤港澳大湾区内地九市；澳门单牌车自由入出横琴政策也正酝酿覆盖到香港单牌车范围；粤澳合作中医药科技产业园由澳门公营公司建设运营的开发模式，也在“澳门新街坊”项目上得到推广。

　　当前，随着横琴开发正由基础设施建设阶段逐步转向产业导入和城市民生配套阶段，琴澳合作也面临三个转变：一是在对澳合作阶段上，总体上正由初期的“项目建设期”向“产业导入期”转变。二是在对澳合作主体上，正由大企业集中进驻逐步拓展为广大澳门中小企业和澳门普通居民特别是澳门青年全面进驻。三是在对澳合作层次上，由单纯的项目合作向产业协同发展、通关更加便利、民生充分共享、规则体系系统衔接的全面深度合作转变。这三个转变对从国家层面重新定位和谋划琴澳合作提出了强烈的呼唤和需求。

　　但是，反观当前横琴绝大部分政策举措和规则体系仍然按照内地政策体系框架执行，突破性的创新举措还是点状的个案突破，尚未形成对澳规则衔接的系统性全面突破。造成以上问题的原因，是有个主要矛盾，那就是“两制”制度差异很大，但横琴作为基层，改革事权较小。

　　澳门实行“自由港”经济体系，税制单一、税负轻，绝大部分中小企业只承担最高12%的所得税，并且还有较高的豁免额度，与内地税收制度落差巨大，国际人士和资金进出自由、货物通关基本自由。

　　受制于不同的经济社会制度和法律规范，横琴与澳门在税制、税负、货物人员通关等标准不同，澳门中小企业以澳门“自由港”的投资标准衡量横琴的投资门槛，很自然地产生“门槛高”的感觉。

　　比如澳门中小企业，特别是广大零售门店和餐饮企业进驻横琴的意愿十分强烈。在澳门，零售门店销售的、餐饮企业用到的，基本上都是国际免税货物。但是，这些中小企业如果来横琴经营，则直接视同进入内地，税负水平比澳门高很多，货物也要经过较长通关程序，对生鲜类食材的保存造成不便。

　　更有甚者，有一位澳门居民举了一个比较极端的例子。他在澳门打包了一个盒饭，却不能通过关口带到横琴来吃，因为按照现行通关规定，类似盒饭等物品都要检验检疫，是不允许随身携带的。

　　横琴想要在这些规则体系上推出系统性的创新举措，作为地方政府改革创新的空间十分有限，亟待国家层面自上而下地推出一系列深层次系统性的开放措施。

　　2019年12月20日，习近平总书记在庆祝澳门回归祖国20周年大会发表重要讲话时，特别指出：“当前，特别要做好珠澳合作开发横琴这篇文章，为澳门长远发展开辟广阔空间、注入新动力。”当晚，国家发改委发文明确“积极支持在横琴设立粤澳深度合作区”。

　　可以预见，横琴在不久的将来，将正式迈入“粤澳深度合作区”时代，通过优化“分线管理”政策，在民商事法律适用、贸易等领域深化改革扩大开放，打造与国际规则高度衔接的营商环境，构建粤澳双方共商共建共管的体制机制，澳门自由港的部分规则体系将延伸到合作区，一些长期制约琴澳合作的体制性因素将被逐步化解，长期影响区域合作的非对称因素将迅速弥合，“一国两制”的制度叠加优势将在横琴充分彰显。合作区新的合作模式将为“一国两制”新实践作出新的探索，积累新的经验，具有新的标本意义。