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“告官能见官”:贵州副省长坐在被告席上

2016年04月25日15:00    来源:羊城晚报    手机看新闻
原标题:“告官能见官”:维权已现拐点

村集体起诉化州市政府胜诉案庭审照 罗坪 梁良 摄

A 起诉政府: 市长赞赏原告村民

若不是选择起诉市政府,茂名化州市南盛街道山尾村第一、第二经济合作社的村民们,今天仍可能游走在“上访—不服—上访”的维权怪圈里。2015年年末,一位何姓村民向记者报料,该村紧邻化州通往高州方向的207国道旁,有一块名为妹儿岭的林地。上世纪60年代化州县政府最早给村里发放了一张“山林权证”,并划出属地界限交付给村集体管理。

但在1983年,化州县林业局又将一份新的“山林权证”,发给了化州市水土保持站。该站是化州水务局下属的事业单位。然而,就在化州市水土保持站所属的这篇林地范围内,近年来却出现大片森林被伐、一座座小洋楼拔地而起的怪象,业主是谁未见告示。此外,该地块还修建起一批外商铺面,租金去向也不明。

“一地两证”的权属争议,引发了后来持续多年的上访。“反反复复上访这么多年,各级领导也换了很多届。但这条路感觉走不到头,折腾得没个完”。

2015年年中,广东合拓律师事务所律师田世国接受村民的委托后,对权属纠纷进行了一番详细调查。他向记者回忆,经与村民沟通后大家同意先向化州市政府提请确权申请,如果对方逾期不受理,就尝试“起诉”政府。这样做的理由是新《行政诉讼法》已施行,立案的诉讼门槛大大降低。只是他们并未想到,行政首长出庭应诉的规定,为事情的推动解决添了浓墨重彩的一笔。

提交确权申请仍无答复后,村集体随即起诉了化州市政府。今年3月21日,该案在茂名中院开庭审理。令原告没想到的是:化州市市长谭剑锋竟出现在法庭,并赞赏村民的起诉:“这个事情首先很感谢大家,通过诉讼让我对案件本身有了了解。另一方面,我赞赏村民通过依法维权的方式起诉市政府。”有村民留意到,这天市长还是带病出庭应诉。

村民何阿艺称,此前上访多年,村民还从无机会面对面交锋证据与观点。22日,化州市政府败诉后表示尊重一审判决,但未明确是否上诉。24日上午,化州市委宣传部一负责人告诉记者,获悉市政府败诉后的当天下午,市长谭剑锋紧急召集国土、林业等部门相关领导,商议答复涉案的林地确权纠纷问题。“是诉讼,起了倒逼作用。”原告代理律师田世国称。

“全体起立,经本院审判委员会讨论决定,判决如下:确认被告化州市人民政府未在法定期限内履行职责的行为违法。”4月22日下午3点整,茂名市中院行政审判庭。随着法槌“啪”的一声响起,一块由林地权属争议引发的村集体起诉化州市政府行政不作为案,一审以市政府的败诉告终。“很温暖!”宣判后原告一方的村民,称只能用这三个字形容自己的心情。一个重要的原因在于,此前庭审他们见到了化州市市长到庭应诉。

无独有偶,4月11日,贵州省副省长陈鸣明亦在贵阳中院出庭参与诉讼。省级政府负责人出庭应诉,虽被疑为做秀但这在全国尚属首例,仍引发巨大关注。今年5月1日,是新《行政诉讼法》实施一周年。上述新变化,皆来自于这部新法对行政首长出庭应诉做出的规定,以及立案登记制的全面实施。一年来,升级版的“民告官”2.0时代出现了哪些新情况?行政诉讼与复议案件出现了哪些特点?民众,又在何种程度上迎来“维权拐点”?

B 征地补偿:副省长坐在被告席

就在化州本土市民热议市长坐到被告席,出庭应诉“民告官”的新现象时,4月中旬900公里外的贵州省副省长陈鸣明,也坐在了贵阳中院的被告席上。作为全国首例省级政府负责人出庭应诉,该案引发了社会高度关注。该案事关一宗征地补偿纠纷案,2015年6月因贵州省白黔高速公路项目建设需要,遵义县泮水镇青丰村村民丁加强的部分土地及苗木被征收。

因丁加强认为政府的土地征收依据,即遵义市政府作出的遵府办函〔2015〕34号(关于征地拆迁安置补偿方案的通知)违法,向被告申请行政复议。被驳回申请后,丁加强于今年2月以省政府为被告向贵阳中院提起诉讼。作为原告的代理律师,李春兰告诉羊城晚报记者,4月11日庭审当天早上9时当她走进法庭,看到庭上出现的媒体和坐满人的旁听席有点懵,“是不是走错了”?

在询问工作人员后她才得知,被告方派出贵州省副省长陈鸣明应诉。这出乎她的意料,在她将近7年的行政诉讼律师生涯中,法庭上见到的最高行政级别的被告是副处级。李春兰回忆,当天陈鸣明的陈述令人印象深刻,“我认为丁加强通过提起行政复议的方式,来表达自己的诉求,这种行为是值得肯定的。通过这样的方式,不是到法庭去闹,或者堵路,至少通过法定程序反映自己的诉求,我认为这是值得肯定的”。

贵州省政府法制办行政复议处一处副处长曹灵江,作为被告人代理也参加了这次庭审。其透露副省长出庭一事,已酝酿将近一年。去年5月1日,修改后的新行政诉讼法正式实施。新行政诉讼法第三条规定:被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。在曹灵江看来,这是副省长出庭的一个契机。

“陈副省长很主动,说如果有合适的时机他就去出庭。” 曹灵江称,由于种种原因一直拖到了今年。在这次庭审前,她和同事去向陈鸣明作了两次案情汇报。第一次是在4月6日左右,汇报大概用了半个小时。最后定下来,陈鸣明负责宣读答辩状和作最后陈述。第二次汇报用了二十多分钟,主要是细节上的对接。比如,进法院时是坐车还是步行?以什么身份进去?最终陈鸣明敲定细节:步行进去,和普通当事人一样正常走安检通道。

因和副省长当庭对峙,原告丁加强成了镇上的名人。如今他对庭审的结果持乐观态度,认为这个事儿应该能解决,因为副省长肯定要知道这个案子的最终结果,不会不了了之。而另一方,贵州省政府法制办一负责人表示,这个案子的意义不在于胜诉。其透露在选择副省长出庭的案件时,曾考虑过是否选择从法律上分析认为胜诉概率大的案件。权衡之后,大家认为胜诉或败诉并不重要。重要的是副省长去出庭了,对这个问题是有科学态度的。

C 维权拐点:新法“倒逼”依法行政

4月11日,陈鸣明出庭应诉的当天,《贵州以上率下推进行政首长出庭应诉》的文章立即出现在中央政府的官方网站上。陈鸣明在文内表态称,有的行政机关负责人怕当被告,怕丢脸面,怕败诉,不愿应诉,不敢应诉,在诉讼中只委托一般工作人员应付了事。贵州省以此次庭审为契机,努力实现全省行政机关负责人出庭应诉制度化、规范化、常态化。

行政诉讼制度,被称为“民告官”制度。多年来,行政首长出庭应诉凤毛麟角,作为行政诉讼方面的律师,李春兰每个月都要参加4到5个庭审,她有自己的切身感受。她曾遇到过一次临时“退堂”的官员,在某省高院参加一次行政诉讼案庭审时,一位副处级官员本来要出庭应诉。但是因为该高院准备在网络上直播庭审,该官员到了法院,却没进法庭。

去年代理化州村集体起诉市政府时,律师田世国遇到过类似的问题。他称当时法院曾试图沟通原被告双方,想把案件的庭审做成“网络直播”,村民表示欢迎但被告却拒绝,最后因沟通无效作罢。不过让田世国和村民都倍感欣慰的是:最后化州市市长带病出庭应诉,“这表明他对法律和村民诉求的尊重,我们同样感激他”。

今年5月1日,新《行政诉讼法》实施满一年。由于新法改立案审查制为立案登记制,且强化行政机关负责人出庭应诉义务,记者梳理发现各地的行政案件受理呈爆增长趋势。来自茂名市中院的数据显示:2015年全市两级法院行政案件增长11%;2016年前3个月,中院受理的案件,同比增长80%。而这当中,行政首长出庭应诉的案件,自新法实施以来同比大幅增长了467%。茂名全市行政首长出庭应诉,渐渐成为一种常态。

新《行政诉讼法》的修订,尽管写上了行政负责人应该出庭的规定,但也留下了口子。没有法律规定,行政负责人必须出庭应诉。另一方面,行政负责人不可能花费大量时间出庭应诉,也是多位受访法律工作者和专家的一个共识。在此情况下,北京大学宪法与行政法研究中心姜明安表示,官员出庭应诉,应选择一些比较典型的、复杂的案子。

那应如何充分发挥行政负责人出庭应诉的效应?专门从事行政首长出庭应诉研究的行政法学者张俊表示,应有必要的制度设计,明确要求行政机关负责人出庭应诉,加强考核监督。他称“一把手”不可能逢案必出庭,应明确“一把手”出庭应诉的案件范围,对出庭行政首长的层级进行规定。此外,还可建立行政负责人庭审表现评价机制和公开机制,并将其作为法治政府建设的重要考核指标。如此新法将倒逼政府依法行政,推动“要我出庭”向“我要出庭”转变。

记者获悉,广东作为行政复议、行政诉讼大省,早在2011年7月就开始在7个市区试点“将行政复议、行政诉讼纳入依法行政绩效考核体系”和“建立行政首长出庭应诉机制”这两项改革,上述试点做法正印证了专家们的“制度设计”。时至今日,新《行政诉讼法》的施行快满一年,而广东的试点快满5年。“对于政府、老百姓,不再像过去那样‘不敢告’、‘不会告’了。”茂名中院行政庭庭长苏海云称,随着行政诉讼救济渠道越来越畅通,“民告官”正变得越来越顺理成章。(罗坪)

新行政诉讼法实施后,广东省若干地级市“行政首长出庭应诉”出庭率

惠州:2014年不足1%,2015年增长至15.02%

茂名:2014年不足1%,2015年增长至近5%

湛江:2014年不足1%,2015年增长至6.5%

东莞:2014年11.9%,2015年增长至12.04%

江门:2014年为12.4%,2015年增长至27.9%

中山:2012年0%,2013年增长至91%,2014年、2015年≥91%

深圳:2013年0.46%,2014年0.32%,2015年暂未有数据

数据来源:各法院向人大所做报告及公开报道

(责编:钟哲、甘霖)


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