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狠刹“跑部钱进”

2015年03月27日18:15         手机看新闻

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2月2日,国务院下发《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》。其中,明确专项转移支付必须控制在全部转移支付的40%以下。这意味着地方政府对财政资金的使用将有更多支配权,也将减少“跑部钱进”的寻租空间

对于每年的财政转移支付,地方政府真是百感交集。

转移支付对一些欠发达地区而言好比“雪中送炭”,有助于弥补区域间公共服务差距。但是,想要将这笔钱稳妥地放进“钱袋子”里,地方政府需要耗费大量人力、物力、财力,年年上演“跑部钱进”。

今后,这样的尴尬将不复存在。2月2日,国务院下发《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(下称《意见》)。其中,“挥剑”削减专项转移支付,明确专项转移支付必须控制在全部转移支付的40%以下。

这意味着我国每年近5万亿元的转移支付资金的分配和使用将更为合理,地方政府对财政资金的使用将有更多支配权,也将减少“跑部钱进”的寻租空间。

削权:政府部门清理专项

“财政转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付,专项转移支付是人人盯着的一块‘大蛋糕’。”粤西某县财政局副局长梁宇(化名)曾从事过8年预算工作,他向记者透露了财政转移支付中的道道。

“有的欠发达县花费同样的时间和精力,宁可跑一个专项转移支付项目,也不愿引进一个企业。”梁宇透露,对县级财政而言,争取一笔百万元的专项转移支付资金,意味着实打实有百万元可用;而费很大力气,引进来某个企业,按年纳税百万元计,留给县级财政的税收,有30万元就不错了。

中央对地方的转移支付建立于1994年实施分税制改革后。为了弥补地方政府的支出缺口,中央通过一般性转移支付和专项转移支付向地方提供资金。

在转移支付中,专项转移支付主要用于中央委托地方实施的事务和实现特定宏观政策目标,专款专用。根据2014年的数据,中央对地方转移支付达到4.7万亿元。专项转移支付占转移支付总额近42%,意味着我国一年的专项转移支付资金接近两万亿元。

“两万亿看似很庞大,但是每年有上千个项目在争取国家专项转移资金,哪个项目能争取到、争取到多少,就看‘跑部能力’了。”粤东某贫困县副县长透露,由于部分专项资金的拨付具有较大的随意性,给谁都一样,不争取肯定不会给你,因此他每年会定期到省、市甚至部委的相关部门跑动资金。

中山大学岭南学院财政税务系教授林江认为,由于专项转移支付是中央通过拨款的形式分配到一些财政部门手里,再由这些部门的官员、专家进行评估后决定拨付。而有些财政部门的评估标准并不是特别严格,导致这些资金分配带有不确定性。

在财政部财政科学研究所所长刘尚希看来,专项资金种类过多、规模过大。有些资金分配犹如撒胡椒面, 缺乏科学依据与严格程序,容易忽视支出绩效。

上述粤东某贫困县副县长告诉记者,今年来自上级转移支付的全县涉农资金近1亿元,共6大类149项,资金分配及项目建设涉及49个部门。“有时是几个部门在同一个地方你修一段渠道,我也修一段渠道,你建几条机耕道,我也建几条机耕道。项目设置、资金分配上有时会各自为政,重复浪费。”

为了解决这一问题,《意见》明确提出,增加一般性转移支付的规模和比例,逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上,并确保均衡性转移支付(属于一般性转移支付)增幅高于转移支付的总体增幅。

此外,《意见》提出,取消专项转移支付中政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目。属于中央委托事权的项目,可由中央直接实施的,原则上调整列入中央本级支出。属于地方事权的项目,划入一般性转移支付。

刘尚希说,削减整合专项,将直接触动政府部门利益,是一场政府“自我削权”的革命,倒逼政府转变职能。“改革之后,地方对中央拨款的使用自由度和灵活性将逐步加大,有利于地方因地制宜、积极主动地统筹财政支出。”

减负:取消地方配套资金

春节后上班第一天,粤北某县财政局局长刘柯(化名)来不及跟同事拜年,匆匆赶到上级部门与领导“砍价”。

“去年的一笔专项转移资金到账,但地方必须拿出70%的配套资金。县里一向是‘吃饭财政’,哪来那么多的配套资金,看看上级领导能不能降一点。”刘柯坦言,专项资金争取不上,地方政府发愁;争取到了,地方政府拿不出配套资金,也发愁。

一般来说,地方争取到专项资金后,还需要相应的配套资金,配套资金的比例大多为30%~40%,有的甚至要求配套70%以上。

在现行制度下,对于粤东西北欠发达地区而言,专项转移支付的资金配套是“难以言说的痛”。

“有些时候专项资金不是‘雪中送炭’,而是‘雪上加霜’。”粤北某县财政局预算科工作人员透露,很多地方债务,都是配套配出来的。一方面,上级财政资助的项目,确实是贫困地区急需的,所以基层对争取上级专项资金的热情一直很高。另一方面,大部分专项资金都需要基层财政配套,许多穷地方无法迈过配套资金的高门槛。

上述粤东某贫困县副县长直言,前年该县争取到一个医院改造项目,得到来自中央、省级的专项转移支付款项1000多万元,按要求地方财政要拿出700多万元配套资金,县财政却为这笔配套资金犯了难。

根据2009年审计署关于1981个扩大内需投资项目建设管理和资金使用情况的审计调查结果发现,在中央扩大内需项目中,有90.07亿元地方政府配套资金尚未落实到位,占应配套资金总额的45.58%。

《意见》提出,除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外,中央在安排专项转移支付时,不得要求地方政府承担配套资金。

林江告诉记者:“取消地方配套资金是好事。对于经济发达的地方,配套资金的多与少基本上影响不大。但对于贫困地区的影响就不一般了。” 比如,调整工资转移支付、农村税费改革转移支付资金下达地方后,不仅不能增加地方政府的可支配财力,地方政府还需要额外增加配套资金。

《意见》还提出,由中央和地方共同承担的事项,要依据公益性、外部性等因素明确分担标准或比例。在此基础上,根据各地财政状况,同一专项对不同地区可采取有区别的分担比例,但不同专项对同一地区的分担比例应逐步统一规范。

“现在取消配套,也就是让中央和地方的事权和支出责任各归其位。至于还有一些共担事项,中央出一点钱,地方也出一点钱,不属于配套。”刘尚希表示。

普惠:退出竞争性领域,让市场说了算

此次《意见》的一大亮点是要求取消部分竞争性领域专项。凡属“小、散、乱”,效用不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项应坚决取消;对因价格改革、宏观调控等而配套出台的竞争性领域专项,应明确执行期限,并在后期逐步退出,到期取消。

林江认为,所谓的竞争性领域通俗说就是盈利性领域。竞争性领域专项支付侧重灵活,在市场杠杆作用不强、市场经济体制不成熟环境下,可以通过专项转移支付把产业“扶上马”,推动宏观调控的落实。

“然而,长远来看,政府不宜过度干预竞争性领域。”林江认为,襁褓期间羸弱孩子多喂没错,但成人就不适宜再喂:一则会导致形成“会哭的孩子有奶喝”的风气,破坏正常市场秩序,让会做的不如会哭的;二则形成滋生腐败土壤,不重发展重项目成为不少地方的通病,通过造假、“跑部钱进”等方式索要资金,最终导致大片的重复建设、国家资金大量浪费。

记者采访发现,不少地方政府为了获得专项转移支付,想方设法包装一些地方并不需要的大项目来争取资金。然后通过挤占、挪用专项资金,用于其他支出。“因为那些油气、保障房、交通等大项目更具有竞争力,更容易拿到钱。”粤西某市财政局副局长透露,也就是说,地方上什么项目,某种程度上不是由市场决定的,而是由项目本身能否获得拨款决定的。

而如何发挥市场调控能力,是此次改革的另一个关注点。林江认为,退出竞争性领域意味着要释放市场竞争空间,让资本在相关领域内部自行角逐。

刘尚希表示,以前的转移支付是以补贴的方式进行扶持,而改革之后会更多以投资的方式进行拨付。通过成立基金会,由基金公司来遴选出投资项目,再进行资金投放。

“市场化运作这个目标和方向是非常正确的。”刘尚希说,由于市场调节的盲目性和滞后性,这就体现了前期测评的重要性。比如,筹划与资金投放的方向明确与否、是否符合市场等等。“我们更多的是需要去监管基金公司的运作,让资金使用更透明,更合理。”(陈思勤 欧文恒)

来源:《南方》杂志

(责编:陈霄、甘霖)

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