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广州一些部门预算公开打折扣 四公尚未如实反映全部支出

2015年03月17日10:15    来源:新快报     手机看新闻

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  ■王云涛/制图

  “广州财政预决算公开是全国做得最好的地方,没有‘之一’。少数部门不公开就显得很遗憾,因为广州原本可以做得更完美。”昨日,深圳公共财政观察专家吴君亮在接受新快报记者采访时如是评价。吴君亮被誉为“中国申请预算公开第一人”,2009年轰动一时的广州114个部门晒预算,正是其团队申请公开而缘起。

  一年一度广州市直部门晒预算上周结束,目前各部门公布情况如何?还存在哪些不足?长期引领全国的广州财政预决算公开还有哪些改进空间?连日来,新快报记者进行了总结盘点,并采访长期观察广州财政信息公开的专家和学者。

  焦点1

  何时能消灭公开死角?

  盘点:仍有8部门未公开

  根据市财政局此前发文要求,全市所有110个市直部门需于3月11日前公布各自的2015年度部门预算。与往年不同,今年的部门预算公开政府序列和非政府序列不再区别对待,而是统一标准和要求。即要在各部门官网和市政府官网一并公布,内容上除了要求公布会议费等,还首次要求公布政府性基金预算、政府采购预算和绩效目标。

  截至昨日,110个市直部门已有102个如期公布,是近年来公布部门最多的一年。不过记者也发现,仍有8个部门未公布。

  探因:问责条款尚缺执法主体

  对于连续多年存在的部分部门不公开问题,市财政局相关人士也显得颇为无奈:“公开的主体是各预算单位,我们(财政部门)起主要指导作用,告诉他们应该公开、怎么公开。如果它不公开,我们也只能反馈给相关部门。除此之外,并无其他有效监督手段”。

  按照今年起实施的新预算法,使用财政性资金的部门,除涉密事项外,都应公开部门预算。据此,可否明确包括党委在内非政府序列都应公开部门预算?近日,新快报记者分别向市财政、市人大专业人士咨询,得到的答复均是“我们理解是这样的”。

  不过相关财政人士透露,问题在于新预算法中对“各部门”是否包括非政府序列的部门并未明确,该法第92条虽然对不公开有问责条款,但未明确执法主体。这些深层次问题还需要国家后续出台的新预算法实施条例予以明确。

  建言:财政部门直接公布名单引入社会监督

  2009年轰动一时的广州114个部门晒预算,正是吴君亮所在的深圳“公共预算观察志愿者”团队申请公开而缘起。吴君亮昨日在接受新快报记者采访时称,近年来他们一直在跟踪广州的财政预决算公开。

  “总体而言,广州预决算公开是全国最先锋、做得最好的地方,无论是时效性、公开数量还是质量,都配得上‘最’,而且没有‘之一’。”吴君亮认为,少数部门不公开就显得很遗憾,财政部门应予以纠正,因为广州可以做得更完美。

  他具体建议,广州财政部门在发文时可事先直接点名应公开的部门,未按要求公开的,事后也可汇总向社会公开。“这样是否应公开,标准就很明晰了,也方便引入社会监督力量”。

  长期关注广州财政预决算公开的中山大学政治与公共事务学院副教授牛美丽建议,各级政府的主要领导也应该积极推动预算部门信息的公开,这也是一条很有效的途径。

  焦点2

  部分部门内容打折扣

  近年来广州财政预决算公开重要进步之一,即事先财政部门都给出了公开范本。不过,从执行效果来看,有部分部门自行加料,更多部门则是在各种细节中打了折扣。

  比如,市公安局公布了今年的公车运行和维护费,但未说明用于保障多少辆公车的运行维护。其解释是,公车保有量未公布则是参照上级机关预算的公开口径。又比如,市文广新局的“2015年市级财政专项资金预算安排情况说明”仅有寥寥150字左右,而涉及的财政资金却接近1.5亿元。而今年首次晒出的绩效目标,更多部门关于资金支出方向上未按照财政局规定的使用经济分类予以说明。

  记者从市财政部门了解到,尽管财政部门给出了范本,但对范本的执行情况则暂无考核机制,“主要是发现明显不符合要求的,会口头告知对方。也是个逐步改进的阶段吧,(考核机制的建立)后面会考虑”。

  公共财政观察专家吴君亮认为,随着新预算法对部门预决算公开提出制度性要求,广州财政部门应考虑建立一整套长效考评机制,“有规就要依”。此外,他还强调,人大可通过执法监督检查等形式介入部门预决算公开,“这本来是人大职责之一,不公开或不按规定公开的,都可以纳入执法检查范围内”。

  焦点3

  四公可否反映全部事实性支出?

  盘点:12部门四公涉及其他资金

  “三公”及会议费是近年来公众关注焦点。不过根据市财政部门的范本要求,今年单列的三公及会议费预算支出仍只要求反映来源于一般公共预算收入的支出,而对来源于其他渠道的资金则未反映出来。新快报记者以42个市政府组成部门的预算账本为统计范围,发现有33个部门的项目支出政府采购预算表里,出现了与“四公”相关的采购项目。这其中共有12个部门的“四公”预算,涉及了“其他资金”。

  比如,市质监局在一般公共预算安排了1000多万元用于公车运行,但采购项目中有超过300万元的公务用车保险、维修、加油方面的支出资金显示为“来自于其他资金”。又比如,市卫生局今年一般公共预算安排1510万元用于购置专业用车,用于救护车、体检车等专业车辆购置和更新。但采购表显示,卫生局下属各单位,还计划购买专用车、救护车等数十辆,要花费“其它资金”1300多万元。

  新快报记者汇总发现,上述12个部门的政府采购项目中,“四公”支出的有83项,共涉及资金3666.36万元。其中来源于一般公共预算的资金为1572.49万元,来源于“其他资金”为2093.87万元,后者占比为57.09%。也即这83个项目事实性涉及四公支出,但未在单列的三公支出预算表中反映出来。如果考虑到项目支出政府采购预算表反映的只是一部分项目支出(政府集中采购有起点金额,在起点金额之下的未在采购表中反映),因而更多的事实性四公预算支出在“水面之下”。

  建言:应反映全口径四公支出

  对于现行公布的四公支出仅反映来源一般公共预算的资金,市财政部门表示,这是参照财政部等上级规定而制定。中山大学政治与公共事务学院副教授牛美丽认为,“三公”经费有其特殊性,在公布具体支出明细的同时,也应该公布其来源。即使可能并不是来源于财政拨款,仍然对部门预算资金的分配和使用造成影响,因而必须公开,便于监督。

  吴君亮则认为,“(单列三公预算未反映全口径资金)这在全国各地都存在,目前确实是个问题”。建议广州可将各种口径涉及到事实性四公支出统计出来,为全国做一个表率和探索。否则,(光统计来源于一般公共预算的四公支出)背离了限制滥用三公支出的初衷,也让人大、社会监督这么多年的三公打了折扣。

  焦点4

  向公众表述

  应满足公众阅读习惯

  预决算看不懂,是包括人大代表、公众反映较为突出的老问题。今年起实施的新预算法规定,部门预算的基本支出按照经济分类逐步细化至“款”级科目。不过今年仍只是编制到“类”级科目。

  市人大常委会预算工委主任欧阳知曾解释,按照经济分类细化至款级后,公务员的基本工资、单位津贴、各种补助,将不再是秘密;另外,公众看到的将不仅是常说的“三公”了,是二十几个,接近三十个“公”:比如会议费、差旅费、培训费等公共开支的所有费用,在“款”这级,就全部看得清清楚楚。

  中山大学政治与公共事务学院副教授牛美丽指出,广州市部门预算编制的格式多年来变化不大,已经不能满足公众对政府预算信息的需要,应该进一步细化。除了在内容上“加料”,她还建议公布的预算需在形式上有所调整,“向公众公开的表述方式和格式应该不同于提交给财政部门审查、人大预算审批的版本,要满足公众的阅读习惯与知识背景,很多国家都有此做法。” 

  广州财政公开是这样炼成的

  近年来,广州在法治政府评估中多次蝉联第一,重要原因之一即在财政信息公开长期以来均走在全国前列。不过放在更长的历史维度,广州市的部门预算公开上也是一个不断深化的过程,有突破也有倒退,有进步也有遗憾。新快报梳理公开文献资料,详细还原出15年来广州市部门预算编制和逐步透明化的历程。

  开始编制部门预算

  广州市最早编制部门预算可追溯至2000年。当时广州在编制2001年预算时,选取市科委、市教委、市技术监督局、市劳动社会保障局和市水务局作为试点单位,试编部门预算,并作为市本级预算草案报告的附件提交人大审议。

  据熟知情况的财政部门人士介绍,在此之前根本无部门预算说法,“就是每个部门划一笔资金,怎么用主要还是部门自己定,因而也无从谈起部门预算公开”。

  次年开始,广州市本级137个一级预算部门、677个基层预算部门全面推行部门预算编制,其中10个一级预算部门上报市人大审议。

  所有部门预算均报人大审议

  所有部门都开始编制部门预算,但早期并非全部报给人大审议。2002年只有10个市一级预算单位部门预算报人大审议,次年增加至15个,2004年增加至30个……直至2008年,所有市本级的部门预算才全部提交市人大会议审议。

  同时,人大在预算审查方面话事权也逐步加大。2005年,上报人大审议的预算部门数量保持30个,但审议名单经市人大财经委征询市人大意见后确定,改变了以往由市政府先确定再提交人大审议的做法。市人大常委会通过发调查问卷确定审查部门预算的重点。2008年的市人代会,首次安排部分人大代表专题审议教育局、卫生局的财政预算。

  在内容细化程度上,也在逐步前进。例如,2003年,市财政局对公用经费定额标准作出调整,车辆运行费用的定额标准以部门各基层工作单位的工作性质来划分。2006年,市人大首次要求预算单位的项目支出要细化到具体项目和用款单位。2007年,为确保预算完整性,上年结转及动用历年结余的情况需在预算中列示。

  据市人大内部人士回忆,在部门预算试编阶段,广州市将各部门的预算作为内部资料提供给人大代表审阅,在人大会议结束后收回。2008年起,广州市110多个单位的部门预算全部提交人大审议并且参照广东省有关做法在市人代会后不再收回部门预算资料。

  首次公布

  114部门预算

  在广州财政信息公开历史上,2009年是值得铭记的一年。当年10月8日,深圳“公共预算观察志愿者”组织成员之一李德涛通过广州财政网站提出公开部门预算的申请。10月16日,市财政局将市本级114个单位当年的部门预算挂到该局网站上,供公众下载。这项举动在全国范围内史无前例,引来极大关注,市财政局浏览量从月积三万骤增至半天四万访问,一度被“挤瘫”。

  不过,据当时的声音来看,预算报告的公开程度不够、预算编制不够公平,缺乏量化指标和与往年比较情况,而公众最关注的“三公”并未公开。总的来说,难以读懂和监督。

  按统一时间要求

  单列“三公”费用

  2010年,市财政局要求各部门自行公开由市财政局批复的部门预算,而未像上一年那样由财政部门统一公布。然而,各部门公开预算的执行力度明显不够,114个部门中只有21个部门主动公开,公开率不足两成。公开内容方面,仍比较简单。

  2012年3-6月,广州市当时的41个政府部门才在其官方网站首次公布了2010年“三公”决算。可由于没有统一的时间和格式要求,各部门公布情况参差不齐,有不少部门是在媒体不停追问之下才进行了公开。

  2012年11月22日,按照广州市财政局统一的时间要求,广州市各政府部门在官方网站挂出了2011年的部门决算,单独列出“三公”费用。此次广州市财局给出了格式,部门决算和“三公”情况的公开已详细很多。但大部分区县对于“三公”公开持回避态度。

  晒账有模板并

  首次推及三级政府

  2013年市财政局首次给出部门预算的范本,并首次单列“三公”预算。要求市政府66个部门和直属机构必须公开,其余部门可自行选择公开。结果市政府66个部门和直属机构全部公开,未纳入主动公开范围的民主党派、市工商联、各人民团体等13个单位,也主动公开了2013年本单位部门预算和“三公”经费预算。

  当年9月,越秀区公开了2011年的“三公”账单。至此,广州市所有区县及职能部门完成了“三公”账单的公开。广州成为全国首个实现三级政府全面“晒三公”的城市。

  当年10月,广州在“三公”公开范围上实现全口径公开。市政府部门、直属机构,及市委各部委办局、市人大、政协、中级人民法院、检察院、民主党派、工商联、人民团体均须公开“三公”经费决算,此举再次开创全国先河。

  首次单列会议费预算

  当年初,广州市财政局发文要求,市政府序列部门统一于3月18日公布部门预算,还首次要求公布第四公——“会议费”预算。而对党委、人大、政协等非政府序列,则要求公布2014年“三公”经费预算。结果全市共109个一级预算单位中,共96个部门予以公布,公布率88.07%。

  当年10月的2013年度决算公开中,首次打破政府序列和非政府序列的界限。包括党委、人大、政协等在内,109个市直预算部门都要求于10月17日公布各自的2013年部门决算,其中包括会议费、非税收入。同时,市财政局还采纳了此前专家、媒体的建议,在公开渠道上,各部门公布部门决算后,链接统一在市政府网站上公布,方便大家查找。

  首晒政府采购和绩效目标

  2015年1月1日起,新《预算法》实施。广州市财政局对照要求,发文要求110个市直部门统一于3月11日公布各自的部门预算。在公开范围和公开标准上,政府序列和非政府序列均“一视同仁”;详尽程度上,除了包括“四公”支出,还首次要求政府采购和绩效目标表;公开渠道上,要求在各部门官网和市政府官网都要公布。

  从执行效果上,110个部门最终有102个部门公布,公布率历来最高。但仍有8个部门未公布。(占文平 郭海燕 卢佳)

(责编:冯芸清、甘霖)

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