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修正立法法防范政府“有权就任性”

王 琳

2015年03月04日14:47    来源:羊城晚报     手机看新闻

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3月5日开幕的十二届全国人民代表大会三次会议,将审议立法法修正案草案。如获通过,这将是立法法自2000年颁布以来的首次修正。此前已经全国人大常委会两次审议的立法法修正案草案,修改条款占三分之一,其中尤以立法权划分和立法监督备受瞩目。

立法法,顾名思义,是规范立法的法。“有法可依”是法治建设的前提。立法法的重要意义不言而喻,它甚至被称为“小宪法”。但立法法在其施行15年的时间里,并未充分担负起科学立法的重任。相反,“人大立法行政化,行政立法部门化,部门利益法制化”等立法乱象至今犹存。全国人大常委会法工委主任李适时去年还曾撰文指出,当前立法中部门利益和地方保护、争权诿责现象较为突出。

当下之中国,已从“有法可依”走到了迫切需要“有良法可依”的新阶段。良法善政,良法是前提。偏重维护部门利益或地方保护的法,难称良法,也难以获得民众的认同。要遏制实践中立法乱象,“谁来主导立法”的问题就在立法法修订中格外凸显出来了。

多位全国人大常委会委员在审议中提出,应强调人大主导立法。这与人大在中国宪政架构中的地位与作用是相吻合的。在立法法上,狭义的法律仅指全国人大及其常委会通过的规范性文件。“依法治国”的意涵,并不是指地方政府借助于自己立法来治理治下的民众,而是要地方政府首先受制于国家法律,且不得逾越国家法的界限。

在现行立法法在第8条所设定的“法律保留”原则之外,此次的立法法修订草案又增加了一款,明确“部门规章、地方政府规章,没有法律、法规依据,不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”不难看出,立法法虽然规范的是立法,但涉及的却是所有公民的权益。这是一部真正关联着千家万户的法。

部门规章、地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范,这是由政府的性质决定的。政府存在的全部理由,就在于它必须保障公民的自由与权利,并提升全民的公共福祉。政府的所有权力都来自于民众的授予(转授),政府在行使管理权限时也必须以民为本,依法而为。

政府规章擅自设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范,一方面侵犯了立法权的领地,另一方面也直接侵害了民众利益。这种“越权立法”因通常伴随着对现有法律规定的突破,而成为“法制统一”原则的巨大阻碍。

“法制统一”是宪法第5条所确立的一项基本原则,违反这一原则即意味着违宪。无论是地方政府,还是地方规章,都应坚定不移地奉行“法律至上”,将法律奉为自身活动的指引,模范维护国家法制的统一。任何与宪法和法律相冲突的“立法”都是与法治原则背道而驰的。也只有各级政府模范地遵守法律,才能让人们真正形成对法律的合理预期。

近年来,破坏“法制统一”的地方政府规章屡有可见,立法法修订草案能够关注到这一现状,凸显出的正是立法者的问题意识。对部门利益法制化的立法回应,是个难能可贵的进步。以规范地方政府规章制定权限的方法,预防和遏制地方政府“有权就任性”理当积极推进。而立法法修订的另一个议题也蕴含其中:如果地方政府仍要任性地随意立法减损公民权利,立法法该咋办?被呼唤已久的“违宪(法)审查”机制能否借助立法法修正获得实质进展,让我们拭目以待。(作者是海南大学法学院副教授)

(责编:林龙勇、甘霖)

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