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新居住证制度:隐形限制令人担忧 暂不"同城同权"

2015年01月05日08:52    来源:中国青年报     手机看新闻

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  《居住证管理办法》结束了29天的公开征求意见,这是户籍制度改革的重要一步。从内容看,其许诺的9项基本公共服务、6项便利无疑是进步。但居住证能否改变中国2.45亿流动人口的生存现状,尚有地方、部门利益要协调。

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  夜晚7点,北京四环边上的一家小店。

  老板赵大明正倚着冰柜看电视,边上,一道帘子将10平方米的店铺与生活空间隔开。听闻一种新的居住证或将推出,符合居住半年、有稳定住所等条件即可办理,他并不相信:“真有这样的证,全国的人不都跑来北京了?”

  这一天,1月2日,国务院法制办结束对《居住证管理办法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)公开征求意见,历时29天。

  介于户口与暂住证之间的居住证制度,北、上、广、深等一线城市多年前早已自发探索。征求意见稿的一大突破在于,试图将该制度推广到“设区的市级以上城市”——全国285个地级市中,仅4个没有设区。

  赵大明难以置信的逻辑,也是某些地方政府长期以来的做法。在调控城市人口规模的思维中,对流动人口的社会福利加以限制是常用手段。

  按照国家卫生和计划生育委员会2014年11月发布的报告,到2013年末,全国流动人口的总量为2.45亿,超过总人口的六分之一。

  多位受访学者告诉中国青年报记者,征求意见稿许诺的9项基本公共服务、6项便利无疑是进步。但居住证能否改变2.45亿流动人口的生存现状,尚有地方、部门利益要协调。

  “它其实是希望在户籍之外找到一个新的载体,用来承载流动人口的权利和福利。”复旦大学社会发展与公共政策学院教授彭希哲认为,这是朝逐渐剥离户籍福利的方向走,“就中国目前来说,这是正确又相对容易实现的事情。”

  令人担忧的隐形限制

  根据这份由公安部起草的征求意见稿,公民离开常住户口所在地,到其他设区的市级以上城市居住半年以上,只需符合“有稳定就业、稳定住所、连续就读”3个条件之一即可申领居住证。

  赵大明对如此低的申领条件不敢相信。他从北方某省来京谋生已15年,2004年前后开了一家食品店。那时,北京已经推行《北京市工作居住证》,持证者可享受京籍居民才有的部分待遇,如购房、上车牌。

  该证申领十分严格,不仅本人须有学士以上学位,须提交社保、纳税等资料,连所在单位也要具备一定资格。“我没有缴社保。”赵大明没申领到工作居住证。

  在全国范围内,居住证大致分为两类,一类侧重于吸引中高端人才,往往对学历、工作单位、缴税年限等有较高限制;另一类侧重提供公共服务,对流动人口素质的要求相对较低。

  北京的工作居住证显然属于前者。并且,申领条文背后暗藏的隐形限制还更苛刻一些。

  2014年底,《北京日报》刊登了一则读者来信,询问办理工作居住证对缴纳个税数额是否有规定。北京市人力社保局答复称,个人薪酬是衡量人才价值的重要市场性指标,申领者个人薪酬至少应高于本市平均工资。2013年度,北京市职工月均工资为5793元。

  刘威也遭遇到一项隐形限制。他供职于北京一家中央直属事业单位,符合学历、社保、纳税等条件,但2012年申领工作居住证时也遭拒绝。他找不到被拒的条文依据。

  这一现象在2003年就已发生,据《京华时报》报道,单在网上审批首日,北京市西城区就有52家单位申请被拒,全为中央驻京单位。不能办的原因是北京市的人事权限不够。

  刘威担心,这一回,条文中只列了4个简单条件,会不会又有一些其他隐形限制?

  中国青年报记者走访了多位非本地户籍的居民,他们普遍对隐形限制表示担忧,个体户、创业者、务工人员算不算“稳定就业”?租房、借宿亲戚家算不算“稳定住所”?多久才算“稳定”、“连续”?

  另一个担忧则是,除了征求意见稿的4项条件之外,地方政府会不会另设更高的门槛?哪一级政府有资格制订本行政区域内的实施细则?

  尽管存在不足,但在多位学者看来,这份“申领资格低门槛、广覆盖”的征求意见稿,进步着实不小。

  北京市政协委员、北京大学社会学系教授陆杰华表示,征求意见稿是对十八届三中全会提出户籍改革的具体落实,“国家没有出台规定,各地很难自己出台,缺乏上位法。征求意见稿顺应了人口流动的趋势,是一个里程碑式的转变。”

  彭希哲也认为,这样的改革是一个正确的方向。

  暂不能实现“同城同权”

  虽然名称都叫“居住证”,但征求意见稿所言的居住证,其附带的福利并不比地方自行探索的居住证要多。若想与户籍人口立即“同城同权”,也并不现实。

  征求意见稿承诺的基础公共服务共9项:免费接受义务教育;平等享有劳动就业权利;基本公共就业服务;依法参加社会保险;缴存、提取和使用住房公积金;基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待;公共文化体育服务;法律援助和其他法律服务及国家规定的其他基本公共服务。

  此外另有6项便利:按照国家有关规定办理出入境证件;机动车登记;申领机动车驾驶证;报名参加职业资格考试、申请授予职业资格;办理生育服务证及国家规定的其他便利。

  “它希望提供的公共服务尽量向户籍人口靠近,但严格意义来说做不到。”北京大学人口研究所教授乔晓春坦言,如果提供的服务能与户籍人口一致,“那就不需要居住证了,直接给户籍就完了。”

  9项基础公共服务中,最引人关注的显然是子女“免费接受义务教育”。事实上,即使没有居住证,这也已在部分地区实现。赵大明表示,他的女儿正在北京的学校借读。

  但赵大明更看重的是,女儿能否在京参加中考、高考。答案是否定的。

  “随迁子女在当地参加中考和高考的资格”,严格来说,并非9项基础公共服务之一。征求意见稿将其纳入了“国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件”来实现的内容。

  同样列入“应当积极创造条件”的,还有中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘等8项权利,以及在居住地享受换领、补领居民身份证,办理婚姻登记等两项便利。

  换言之,这些“应当积极创造条件”实现的,未来未必能在所有地区立刻给持证者兑现。

  不过,在一些省份,如果公民获得门槛较高的居住证,他们已能享有前述部分权利。彭希哲举例,北京、上海限购商品房时,都曾规定持有某种居住证且符合参加社保、缴税的年限,即可享受户籍人口一样的待遇。征求意见稿所言的居住证没有特别列出这项优待。

  “目前外来人口能够享有的社会福利正在不断增加,但政府提供的贫困救助是完全按照户籍来的,即使有工作居住证也不行。”彭希哲介绍。

  乔晓春表示,此次征求意见稿由公安部提出,但理论上,公安部难以完成这件事情,因为户籍制度与政府的公共服务体系是完全联系在一起的,“因此,作出决策的一定是政府,而不是某个部门”。

  “一旦改革户籍制度,包括建立新的居住证制度,势必涉及到各个部门。”乔晓春坦言,户籍改革时,如果与户籍制度挂钩的政策如医疗、计生等等还未与户籍完全脱钩,就特别需要各部门与新的户籍政策相协调。

  “我们现在是先改户籍制度,后调整各个部门的政策,但严格来讲,应该是先改各个部门的政策。”乔晓春认为,让各部门先改自己的政策并非易事。

  居住证的饼能摊多大,取决于财政的支持力度

  在多位受访学者看来,基础公共服务能否真正得到落实,关键在钱。

  乔晓春说,解决流动人口的服务问题其实是财政问题,“这个钱谁出?之所以不能所有人都给户籍,是因为如果都变成本地户籍,城市的财政是支撑不了的”。

  中国青年报记者2013年曾报道,一对非京籍夫妇在京工作已15年,育有一子。但是,当他们向北京、男女方原户籍地要求办理独生子女证时,却都遭到拒绝。

  最终,经过“特事特办”式的协调,他们在男方户籍地办理了独生子女证,并获得1000余元的独生子女奖励。

  事实上,在目前各省级行政区划中,独生子女费无一例外均要回原户籍地领取。尽管这一陈旧的规定已不能完全适应人口流动的现状。

  独生子女费无疑属于9项基本公共服务中的“计划生育服务和奖励优待”。根据征求意见稿,如果流动人口的这部分钱由流动人口所在地支付,在全国独生子女奖励尚无统一平台的现状下,这无疑是不小的数字。

  而其余8项基本公共服务、6项便利,几乎每一项背后都包含一笔开支,每一笔开支又与户籍存在千丝万缕的联系。

  “解决这个问题,最重要的是财政分配体制,到底一个地区的公共服务多少由地方承担,多少由中央承担。”乔晓春直言,如果这个问题没有解决,必然会导致地方对改革不积极,从而提供的公共服务十分有限。

  在陆杰华看来,这一问题有可能通过中央财政的转移支付来解决,但“可能性不是很大”。

  他认为,可以将为流动人口提供服务的效果纳入中央对地方的考核机制,加强监督和执行效力的评估,以此提高地方积极性。

  彭希哲则分析,目前,上海有近1000万外来人口,其中约900万是年轻人。作为上海外来人口的主体,年轻人为上海带来的经济效益超过上海为他们提供的公共服务。

  “的确,一个地方增加外来人口会增加公共服务的投入,给当地带来压力。但是,外来人口很大程度上是做了贡献的,并不是无偿享有政府的公共服务。”彭希哲说。

  他认为,某些基础公共服务其实对地方财政压力不大。他以社会保障举例说,医保和养老保险都是以缴费为基础的,应该自身收支平衡,如果亏空,一般会有财政补贴。中国大量的人口流动其实都是年轻人的流动,而年轻人享受养老资源、医疗费用都是相对比较少的。

  多位受访学者的共识是,居住证的饼能摊多大,很大程度上取决于地方财政的支持力度。所以,不同城市对居住证的定义不完全一样。

  很多人并不想永久待在一座城市

  在户籍改革的路线图中,新的居住证制度与城市化进程联系在一起。

  彭希哲告诉中国青年报记者,征求意见稿所提的居住证制度本是全国统一,但在实际执行中,不同类型、不同层级的城市都不一样。小城市可以直接给户籍,大城市可能会比较广泛地使用居住证服务和管理,或使用积分落户的办法配合居住证的使用。

  征求意见稿体现的正是这一原则。条文明确,居住证发放地政府应根据四种类别,确定落户条件。这四类是建制镇和小城市、城区人口50万至100万的中等城市、城区人口100万至500万的大城市、城区人口500万以上的特大城市。

  征求意见稿规定,特大城市应当根据综合承载能力和经济社会发展需要,以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标,建立完善积分落户制度,合理设置积分分值。外来人口较多的北京、上海、广州即属于特大城市。

  上海、广州已推行积分落户制,且该制度是建立在本地的居住证制度之上,持证者拥有某个积分即可落户。相比“计划落户”,这种“条件落户”的方式显然更加公平。

  目前,北京尚未实行该制度。上海、广州是否会照搬原有积分制,还有待观察。

  在彭希哲看来,户籍制度的改革是一个过程。上海在过去接近20年时间,从暂住证、就业居住证、人才居住证,过渡到普遍的居住证,在此基础上建立积分制的变迁,再把能不能享受入学、购房、廉租房都和积分相联系。2013年7月1日,上海迎来积分制居住证时代。

  彭希哲说,一些地方官员觉得,外来人口是想留在某座大城市。“实际上你去问外来人口,城市的生活成本那么高,很多人并不希望永久呆在这个城市,只希望在生命的某一阶段在这工作、学习、历练,只是希望我在这的时候能给我住房、看病、就业等服务,他要求的并不是户籍,而是相关的福利。”

  中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为,除了提供公共服务之外,居住证的另一功能在于,以公共服务让被服务者进行信息登记。

  “现在的居住证或者户籍改革,不以促使人口在全国范围内自由流动为目的。这个制度还只是你到我这个城市,我用什么为你提供服务,便于我们管理。”彭希哲说,居住证只是过渡方案,不是户籍改革最终目标。

  本应享有的权利通过办证才能享有,这引起一些学者的警惕。唐钧认为,绿卡式的居住证在一国之内将公民分成3种身份——户籍人口、持居住证的人口、既无户籍也不持居住证的人口——这有可能产生“社会排斥”。

  刘威没有花时间去感受这些。和大多数打拼的年轻人一样,他工作繁忙,试图在这座城市中找到说服自己留下的理由。

  (文中赵大明、刘威为化名)

  本报北京1月4日电

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(责编:林龙勇、甘霖)

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