“五問電子煙”系列報道之四

人民直擊:電子煙應該怎麼管?

呂紹剛 胡葦杭 王楠

2019年08月12日10:02  來源:人民網-廣東頻道
 

  ■世界衛生組織官員明確指出,宣稱“電子煙的危害相比卷煙要低”是斷章取義、混淆視聽,目前仍沒有確切証據來量化電子煙風險水平。電子煙行業用“低害說”挑戰監管,會對控煙帶來諸多不良影響,可能破壞現有的控煙工作。

  ■目前我國對於電子煙的監管,主要以地方性法規和行業團體標准為主。專家指出,電子煙作為一種新生事物,其監管頗為復雜,需要食品藥品監管、市場監管等多個部門共同參與。

  ■在全球195個世界衛生組織成員國中,含有尼古丁的電子煙在30個國家中受到禁止,在65個國家中受到管制。其中,29個國家將其作為醫療產品進行管制,18個國家作為煙草制品進行管制,31個國家作為消費產品進行管制,有些國家綜合採用以上管制措施。

 

  7月22日,國家衛生健康委員會表示,正會同有關部門開展電子煙監管的研究,計劃通過立法的方式對電子煙進行監管。在此前的6月3日,國家標准化管理委員會官方網站顯示,電子煙強制性國家標准的項目進度已進入“正在批准”階段。

  人民網近日調查發現,在全國性監管法規和國家行業監管標准即將出台的情況下,社會大眾與電子煙行業人士,均期待著明確的監管行動。

  但截至目前,在如何推進電子煙監管的話題上,國內外仍存在許多爭議。市場上繁雜的電子煙品類,如何區分、如何監管?電子煙究竟是有害還是無害?是否有確切証據表明其比卷煙更健康?以上種種問題,都亟待討論和厘清。

  認知誤區:電子煙的危害小於卷煙?

  目前市面上傳播的電子煙裝置,主要分為加熱煙草和加熱煙液兩種,由於外形較為相像,一般均稱作“電子煙”。但實際上,這樣的劃分並不准確。

《2019世衛組織全球煙草流行報告》。 網頁截圖

  記者查閱世界衛生組織2019年7月26日發布的《2019世衛組織全球煙草流行報告》發現,報告將業界俗稱的“電子煙裝置”進行了分類:一類被稱作加熱煙草制品,通過烘烤加熱煙草(而非直接燃燒煙草)的方式產生煙霧﹔另一類被稱作電子尼古丁傳送系統,在市面上又稱為“霧化型電子煙”,通過加熱煙液產生氣溶膠以供使用,這也是目前我國市場上主流的電子煙產品。

  對於電子煙的危害,社會上還存在一些似是而非的辯駁。

  不少電子煙行業人士認為,電子煙“不釋放焦油”,對人體危害相對卷煙較小。在他們看來,電子煙的傳播推廣對控煙有幫助,國內輿論對電子煙的態度未免過於苛刻。他們還引用世界衛生組織《2019全球煙草流行報告》的片段指出,電子煙的危害相比卷煙要低。

  “這種觀點是斷章取義。”世界衛生組織煙草控制技術官員印曦日前接受人民網記者採訪時對此作出批駁。

  印曦指出,世界衛生組織《2019全球煙草流行報告》中所表達的是,基於目前為止得到的証據,電子煙釋放的有害物質可能會比卷煙低,但是目前仍沒有確切証據來量化其風險水平。“這並不等同於電子煙對人體的危害要低。宣稱電子煙相比卷煙對人體的低害性,這在科學上是缺乏依據的。”

  首都醫科大學肺癌診療中心主任支修益也認為,電子煙行業人士的相關觀點“存在嚴重誤區”。

  支修益介紹,醫學界在評估煙草的致病情況時,需要將煙民每天吸煙的支數和吸煙的煙齡(年數)納入考量。目前電子煙上市時間短、種類多、添加物質各異,現有電子煙致病的數據尚不充足,醫學界還需要收集更多數據,才能對電子煙和卷煙的危害性進行科學系統的比較評價。

  中國疾控中心研究員吳宜群也指出,不能以電子煙“不釋放焦油”等作為証明電子煙“危害比卷煙小”的依據。“電子煙釋放的物質裡,含有有毒甚至致癌物﹔而且,目前市場上電子煙品種成百上千,尼古丁添加量缺乏標准,香料、添加劑五花八門,無法定性定量地與卷煙進行比較。” 

  印曦指出,目前,電子煙業界在宣傳過程中存在一些混淆視聽的行為,用“減少危害”“降低風險”等詞句,讓人們對電子煙是否有害感到困惑,並對監管提出了挑戰。

  “世衛組織認為,電子煙對人體無疑有害。”印曦表示,關於電子煙,有幾點內容必須澄清:“首先,電子煙本身對人體就具有危害性﹔第二,電子煙會對不使用電子煙的人帶來不良影響,讓未成年人、孕婦等本來不使用電子煙或卷煙的人,吸入電子煙釋放的有害物質﹔第三,現有科學証據尚不能証明電子煙可以幫助吸煙者戒煙﹔第四,電子煙可能成為年輕人嘗試卷煙的‘通道’,讓更多年輕人成為煙民,破壞現有的控煙工作。”

  監管現狀:國家標准和全國性管理法規尚未出台

  目前,我國對於電子煙的監管,主要以地方性法規和行業團體標准為主。

  在電子煙的主要生產地深圳,地方政府一方面將電子煙納入控煙范圍,同時也在推進電子煙地方標准的實施。

  2016年1月,深圳地方標准《電子煙霧化液產品通用技術要求》開始實施,其中對電子煙霧化液的技術要求、檢驗規則、標識包裝等作出規定,深圳電子煙液的生產自此有了可以遵循的指導性標准。

  在行業團體標准方面,中國電子商會電子煙行業委員會制訂了《電子煙霧化器具產品通用規范》《電子煙霧化液規范》兩套團體標准,也在2017年12月實施。

  但從全國范圍來看,對電子煙相關產品的監管還存在一些不確定性。

  《中華人民共和國煙草專賣法》並未直接涉及電子煙產品。在全國已公開文件范圍內,目前僅有一份《關於禁止向未成年人出售電子煙的通告》直接涉及電子煙管理。

  對於加熱煙草制品,國內的監管口徑相對明確。

  2017年,國家煙草專賣局制定下發《關於開展新型卷煙產品鑒別檢驗工作的通知》,將加熱煙草制品納入卷煙鑒別檢驗目錄。

  北京君合律師事務所蔣文俊等人的法律研究也顯示,從國家煙草專賣局文件以及各地的司法案例來看,加熱煙草制品因符合卷煙的特征,在實踐中被納入《中華人民共和國煙草專賣法》中煙草專賣品的管理范圍之內。

  但對於目前佔據市場主流地位的霧化型電子煙,如何定性,如何分類,由誰監管?國家標准和全國性監管法規正在制定中,這些問題的答案暫時還不明確。

  北京師范大學社會發展與公共政策學院副教授徐曉新指出,電子煙作為一種新生事物,其監管頗為復雜,可能至少需要涉及食品藥品監管、市場監管等多個部門。

  “電子煙煙具,很大程度上可歸屬於電子產品﹔而用戶使用電子煙的過程,是將蒸汽吸入口肺,直接影響到用戶健康,這又與食品藥品監管和衛生部門密切相關。目前多數煙液中的尼古丁是從煙葉中提取,因此含尼古丁煙液在一定程度上具有某種煙草制品的屬性﹔但合成尼古丁技術的發展,可能又會改變這一屬性。”徐曉新表示。

  他山之石:全球65個國家出台電子煙管制措施

  在國內監管法規尚不明確的情況下,境外一些國家和地區的電子煙監管已經初步形成體系,值得中國參考和借鑒。

  根據世界衛生組織在2018年第八屆《煙草控制框架公約》締約方會議上的報告,在全球195個世界衛生組織成員國中,含有尼古丁的電子煙在30個國家中受到禁止,在65個國家中受到管制。其中,29個國家將其作為醫療產品進行管制,18個國家作為煙草制品進行管制,31個國家作為消費產品進行管制,有些國家綜合採用以上管制措施。

  一些國家對電子煙的身份問題進行了明確。例如,2016年5月20日起,歐盟開始實施《煙草制品指令》修正案,將電子煙分成了新型煙草制品、藥品或醫療設備、一般消費品三類,進行分類管理。其中,宣稱戒煙等醫療效果的電子煙,被列入藥品或醫療設備管制﹔含煙草提取物的電子煙,則納入新型煙草制品管制,除非生產商選擇作為藥品管制﹔對不含煙草提取物的電子煙,則作為一般消費品,未實施專門管制。

  在歐盟國家,被納入新型煙草制品的電子煙,還需要達到一系列質量和安全標准。例如,電子煙液尼古丁含量最高不得超過20毫克/毫升﹔同等適用歐盟關於禁止煙草制品廣告的規定﹔一次性使用的煙芯中,煙液容積不得超過2毫升,單獨銷售的電子煙液容積不得超過10毫升等。

  而在美國,對電子煙的立法則更加側重於整治青少年濫用電子煙的亂象。

  2016年8月,美國食品藥品監督管理局通過法案,將電子煙作為煙草代用品納入聯邦監管。監管措施包括:禁止銷售煙草給18歲以下的青少年(無論個人還是網上零售商)、必須通過帶照片的証件核實購買者年齡、自動販賣機禁止銷售煙草產品(除非是僅向成人售賣的販賣機)、禁止發放免費電子煙樣品等。這一法案還確定了電子煙產品上市許可制度和一系列的審查授權制度。

  在日本、澳大利亞、馬來西亞等國,電子煙則被列入了禁售范圍。在日本,含有尼古丁煙液的電子煙產品在全國禁售,除非獲得藥品許可﹔不含尼古丁的電子煙產品,則可以作為消費品合法銷售。在電子煙標簽和廣告等領域,日本沒有專門立法,但供應商必須遵守制藥或消費品的規則。

  各方呼吁:希望盡快制定更加明確的監管政策

  記者在採訪中發現,無論是電子煙企業還是控煙組織,各方都希望國家能盡快出台更加明確的電子煙監管政策,但關注的側重點各有不同。

  “目前,電子煙企業多數執行的是企業標准、行業團體標准、地方標准或出口國的標准要求。”敖偉諾表示,國際上普遍認為,中國在電子煙標准制訂實施上還處於起步階段,話語權不足。一些歐美國家借機加大產品技術要求、增加檢測項目、提高技術准入門檻,對我國電子煙產品出口帶來不利影響。

  根據中國電子商會電子煙行業委員會對數十家企業的調查,73%的企業認為,標准檢測應當是電子煙相關法律法規的關注對象﹔86%的企業對國家在健全和完善政策扶持體系、加大政策宣傳解讀力度方面抱有迫切希望。

  “我們建議將監管政策具體落實到產品生產、產品質量、產品包裝、營銷宣傳、銷售渠道、產品使用、產品知識產權保護等方面。我們期待電子煙國家標准早日出台,促進行業規范化、標准化、明確化發展。”電子煙企業新宜康公司總經理李建偉表示。

  公益組織也認為中國電子煙監管行動迫在眉睫,但主要著眼於減少含尼古丁電子煙在人群中的濫用,以及降低潛在的健康威脅。

  “盡管與電子尼古丁傳送系統相關的具體風險水平還沒有最終結論,但電子尼古丁傳送系統無疑是有害的,因此應當受到監管。”世界衛生組織在《2019年全球流行煙草報告》中表示。

  世界衛生組織建議,各國政府在針對電子煙進行管制時,應牢記四方面目標:阻止向非吸煙者、孕婦和青少年促銷電子煙﹔盡量降低對電子煙使用者和非使用者的健康風險﹔禁止對電子煙使用未經証實的健康宣傳說詞﹔保護控煙工作不受商業及其他既得利益的影響。

  “電子煙是我們目前控煙工作的‘死角’。”支修益認為,更多健康工作者應就電子煙問題發聲,政府部門應對電子煙廣告及公眾場所使用電子煙等予以禁止或限制,並在電子煙包裝上標明各種添加物及“吸煙有害健康”等。

  徐曉新則指出,由於電子煙問題的復雜性,電子煙監管不能僅靠單個部門來推動,需要規劃設計好完整的監管框架。“電子煙監管涉及到不同維度,如最低年齡限制、煙具產品標准、煙液產品標准和成分標識、電子煙廣告促銷行為、電子煙稅收制度等。因此,有必要建立起一個分工明確的多部門系統監管體系。”

  “五問電子煙”系列報道

 

(責編:牛攀、陳育柱)