珠三角用地新格局助力建設粵港澳大灣區

2018年06月25日08:24  來源:南方日報
 
原標題:珠三角用地新格局助力建設粵港澳大灣區

  ■聚焦全國土地日

  今年6月25日為第28個全國“土地日”,省國土資源廳舉辦以“珍惜土地資源 建設美麗家園”為主題的系列宣傳活動。期間,廣州地理研究所所長張虹鷗和廣東省土地調查規劃院總工程師侯學平,分別就“打造粵港澳大灣區世界級城市群國土空間格局”和“如何借力‘三舊’改造,重構灣區經濟形態下珠三角用地新格局”兩方面的話題進行深入探討分析。

  廣州地理研究所所長、研究員張虹鷗:

  打造粵港澳大灣區世界級城市群國土空間格局

  問:為什麼說珠江三角洲的國土資源開發,對我國改革開放和經濟社會發展起到了關鍵的支撐和引領作用?

  張虹鷗:作為改革開放前沿陣地,“敢為人先”精神也造就了廣東成為我國土地制度改革的前沿試點地區。1979年,深圳出台《深圳經濟特區土地管理暫行規定》,在全國率先明確實行國有土地有償使用,並允許外商有償使用土地﹔1984年廣州開展按土地等級開征土地使用費的試點工作﹔1987年,深圳首次公開拍賣土地使用權,推動我國土地有償使用制度的改革。2008年廣東創新性提出“三舊”改造概念並開展試點示范﹔2015年,南海成為集體建設用地入市、征地制度改革、宅基地制度改革的國家試點。

  四十年的改革開放和發展,促使珠江三角洲地區成為我國重要的經濟中心區域,在全國經濟社會發展和改革開放大局中具有突出的帶動作用和舉足輕重的戰略地位,形成了舉世矚目珠江三角洲城市群。時至今日,珠三角攜手港澳成為我國參與全球競爭的核心區域,以佔全國不足1%的土地面積,承載了全國約5%的常住人口,並貢獻全國12%的GDP。

  問:圍繞世界級城市群的建設目標,粵港澳大灣區國土空間開發如何在塑造空間新形態、優化土地資源配置、提升城鄉空間品質、增強國土保障能力方面做出更大的努力?

  張虹鷗:要全面統籌全域開發和保護。基於山體、水系、海灣等生態要素優先構建區域生態保護基底,以香港、澳門、廣州、深圳為核心引擎,依托高速鐵路、城際鐵路、高等級公路等快速交通通道打造發展軸帶,通過強化國土空間用途管制,促進形成極點帶動、軸帶拓展、廊屏相連的空間開發保護總體格局。

  要嚴格控制建設用地總量增長。開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價,摸清國土資源本底條件,編制灣區國土空間規劃,統籌土地資源配置。按照總量控制、增量遞減、存量盤活的思路,努力實現新增建設用地2035年前有限增長、2035年后負增長的管治目標。探索分區分類土地供給制度,嚴格控制珠三角內圈層的建設用地供給,適度增加外圈層建設用地供給,優先保障基礎設施、民生工程和戰略性新興產業及現代服務業等用地,重點保障粵港澳跨境合作開發平台建設的用地需求。

  要全面開展國土綜合整治。開展“城市雙修”工作,通過加強人居環境綜合治理、增加公共服務和基礎設施配給,優化空間形態和城市功能,打造優質宜居灣區。推進連片舊廠房、舊工業區有機更新,通過促進產業“優二進三”、改善建筑形態和景觀環境、豐富創意和文化產業功能,構建現代化產業園區。推進農村廢棄閑置用地拆舊復墾,通過遵循嶺南水鄉傳統風貌和自然生態格局、優化鄉村用地空間布局、增加農村新產業新業態、全域推進農村人居環境綜合整治,建設嶺南特色美麗鄉村。

  要大力創新土地管理機制體制。創新用地指標調配機制,探索建立用地指標跨行政區靈活調配制度和跨境、跨地市土地合作開發模式﹔建立空間留白機制,為跨市線性工程預留廊道空間,保障不可預期的重大事件、重大項目等建設用地。建立健全“三舊”改造、土地節約集約利用、農村土地流轉、農村宅基地等制度。完善節地技術和節地模式、土地立體開發、圍填海成陸土地利用和管理等政策。

  廣東省土地調查規劃院總工程師侯學平:

  借力“三舊”改造,重構灣區經濟形態下珠三角用地新格局

  問:近年廣東“三舊”改造的做法與經驗被上升到國家政策層面推廣到全國,您如何看待“三舊”改造與廣東高質量發展的關系?

  侯學平:多年粗放式快速發展造就了珠三角地區開發強度高、結構性矛盾突出、新增空間受限的用地困境。城市機能老化、公共服務能力不高等問題也日益突出。2008年廣東全面推進“三舊”改造后,珠三角地區相當規模的低效存量用地得到盤活,用地布局結構與產業形態結構得到同步優化,不僅為珠三角地區經濟持續發展提供了重要的資源后備保障,經濟發展質量和城鎮化質量也有明顯提升。

  問:對標世界級灣區,珠三角應如何克服用地績效與發展環境這兩大短板?

  侯學平:粵港澳大灣區發展戰略的提出,為珠三角城市群發展帶來新機遇、新使命,但也為土地利用和管理帶來新挑戰、新要求。“宜居宜業宜游的優質生活圈”的灣區建設定位需要從根本上轉變“重保障、輕保護,重開發建設、輕綜合整治”的管理思維與方式﹔“將粵港澳大灣區建設成為更具活力的經濟區”的戰略定位,需要轉變“重拆建輕傳承”“重輸血輕造血”的城市更新理念與機制﹔跨行政區的灣區經濟形態和“攜手打造國際一流灣區和世界級城市群”的目標要求,更需要突破行政區劃為界的管理模式和資源配置模式。深化“三舊”改造創新探索,將是應對這些挑戰最便捷、有效的保証。

  問:為什麼說廣東十年“三舊”改造的實踐也是珠三角土地管理制度不斷改革創新的實踐?

  侯學平:珠三角以“三舊”改造為平台的土地制度創新不僅在節約集約用地方面為全國探索出了新路子,也為重構灣區經濟形態下用地新格局奠定了扎實的制度與機制基礎。鼓勵多主體多模式實施存量土地開發利用,廣泛調動社會力量參與改造,大量“利用效率低、布局不合理、功能不完善”用地的盤活不僅可進一步拓展大灣區發展的保障空間,用地水平的提升和用地結構、布局的優化也將推動“宜居宜業宜游”的灣區經濟發展格局形成……此外,多年探索實踐形成並為國家層面予以肯定推廣的“招拍挂”與“協議”剛柔並濟的土地供應方式、權能回歸的集體建設用地利用方式、公平共享的利益分配機制等制度創新,以及集成產業轉型升級、農村土地制度改革、鄉村振興、城鄉增減挂等多項試點政策的存量盤活工作模式,與灣區“開放的經濟結構、高效的資源配置”發展需求相得益彰,也將為打造“更具活力的經濟區”奠定廣泛的社會基礎、制度基礎與創新精神的傳承基礎。

  問:廣東近年在加快用地新格局的形成還做了哪些努力?

  侯學平:《廣東省關於提升“三舊”改造水平促進節約集約用地的通知》、(粵府﹝2016﹞96號)、《關於深入推進“三舊”改造工作的實施意見》(粵國土規字﹝2018﹞3號)為重構大灣區用地新格局提供了政策支持和路徑指引。粵府﹝2016﹞96號文明確“注重各類規劃的對應銜接,充分預留產業發展用地、生態建設用地和公益事業用地,促進城市功能完善和產業轉型升級”﹔自行“工改商”改造項目應無償移交政府不低於15%的項目用於城市基礎設施、公共服務設施建設或其他公益性項目建設﹔“推進成片連片改造”並允許連片改造中不符合土地利用總體規劃的零星土地,在符合規定條件下進行規劃調整等,從路徑和方法上為“推進基礎設施互聯互通、構建協同發展現代產業體系、打造國際科技創新中心、共建宜居宜業宜游的優質生活圈”等大灣區合作目標提供了有力支持。粵國土規字﹝2018﹞3號文明確“加大對產業類改造項目支持力度”。對改造后用於興辦先進制造業、生產性及高科技服務業、創業創新平台等國家支持的新產業、新業態建設項目的,實行原用途使用的5年過渡期政策,過渡期滿后可按新用途辦理用地手續或原用地單位按原用途保留使用土地,並“鼓勵各地制定產業類改造項目專項支持措施,促進實體經濟發展”,更為大灣區“構建科技、產業創新中心和先進制造業、現代服務業基地”發展目標提供了切實制度保障。

  可以預期,隨著粵港澳大灣區規劃綱要的正式出台,傳統以行政區劃為管理單元、自我分割、相對封閉的改造模式、資源調配模式與發展模式將發生重大變革,並加速推動珠三角“高度開放、創新引領、宜居宜業、區域協同”用地新格局的形成。

  撰文:馮善書 黃華坤

(責編:牛攀、陳育柱)
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