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新一輪地方政府改革重點要解決什麼?  
《半月談》記者   孫愛東 
  2008年08月27日09:59 【字號 】【留言】【論壇】【打印】【關閉

  隨著“三定”方案(主要職責、內設機構和人員編制規定)的實施、中央政府機構改革的逐步深入,新一輪地方政府機構改革日益提上議事日程。記者最近獲悉,有關部門即將出台地方政府行政管理體制改革的指導意見。這輪地方政府機構改革將怎麼改,有哪些亮點,將著重解決什麼問題?社會各界對此充滿期待。

  以“大部制”思維推進改革

  國家行政學院汪玉凱教授接受記者採訪時說,關於地方政府機構改革的指導思想、基本原則和總體目標,十七屆二中會通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》做了專門的論述。這次地方政府機構改革的方向就是,“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能,以構建權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”。

  “可以說,地方政府機構改革會以‘大部制’思維來推進,在整體上將與中央政府機構改革保持一致。”汪玉凱表示,但這並不意味著地方會照抄照搬中央政府機構的改革。因為中國各個地方的情況比較復雜,各地發展不一,有經濟發達地區、相對發達地區、欠發達地區、不發達地區之分﹔人口總量不同,所處環境各異。基於此,省一級政府機構的設置將會與中央政府保持一致性,比如設立交通運輸廳、住房和城鄉建設廳、人力資源和社會保障廳等。但是越到下一級政府,尤其是縣級政府,其機構設置的差異性可能越大,越會體現自己的特殊性,從而不一定在機構設置上與中央對口。

  對此,《關於深化行政管理體制改革的意見》指出,“必須堅持發揮中央和地方兩個積極性,在中央的統一領導下,鼓勵地方結合實際改革創新”,“根據各層級政府的職責重點,合理調整地方政府機構設置。在中央確定的限額內,需要統一設置的機構應當上下對口,其他機構因地制宜設置”。

  “要考慮地方的特點,要結合自己的實際,用共性指導個性,這輪機構改革,對地方政府而言,有著很大創新空間。地方政府如何根據自己的實際來操作,將決定改革成效的大小。”汪玉凱說。

  事實上,早在此之前,一些地方已經做了積極而有效的探索。作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區,成都把與城鄉協調發展關系最密切的農、林、水和交通當作了“突破口”。從2005年初起,成都市開始了一系列的機構撤並:撤銷農牧局、農機局,成立農業委員會﹔撤銷林業局和城市園林管理局,組建林業和園林局﹔組建水務局,對全市城鄉水資源實施統一調度和管理……機構改革還帶來工作創新,成都市農委成立后,集中以前分散於各部門的財政支農資金,成立了一家政策性的農業擔保投資公司,以4億元投入撬動100多億元金融資金注入農業現代化生產。

  期待解決三大緊迫問題

  汪玉凱說,有許多問題在中央政府機構改革過程中可能不會出現,但是具體到地方政府機構改革后,就會變得非常突出,而且顯得極為緊迫。

  ——垂直管理問題。當前,為了便於指導和管理,中央在很多行業和領域實行了垂直管理,如海關、質檢、稅務、工商等部門。然而很多條條管理的單位分散在全國各個地方,其活動范圍在地方行政區域內。這樣搞得不好,地方政府可以掌控的資源越來越少,影響了地方政府工作的積極性,在某種程度上不利於地方政府進行管理。可以說中央垂直管理部門與地方政府的關系處理得好,就能發揮各方面的積極性﹔處理得不好,二者俱傷。

  因此,如何探索解決中央的條線管理和地方以塊管理的矛盾,顯得十分緊迫。“調整和完善垂直管理體制,進一步理順和明確權責關系。”《關於深化行政管理體制改革的意見》中的這一表述,使大家對垂直管理體制改革充滿了期待。

  ——中央財權與事權的劃分問題。黨的十七大報告提出,要“推進基本公共服務均等化”,“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”,“完善省以下財政體制,增強基層政府提供公共服務的能力”。汪玉凱認為,這輪地方政府機構改革將會涉及中央財權與事權的劃分問題。

  中央黨校研究室副主任周天勇認為,事實上,啟動新一輪財稅改革的呼聲由來已久,但因其涉及中央地方財權、事權分配,預算民主化和人大監督以及公共財政的完善等諸多方面,使得中央對財稅體制改革慎之又慎。

  1994年,我國實行分稅制改革后,從中央與地方財稅關系存在的問題看,財政總收入中,中央的集中能力越來越強,中央財政寬余、地方財政緊張。為增加本地區財政收入,很多地方政府盲目招商引資、大搞“土地財政”,甚至私自出台稅收優惠政策。而基本公共服務均等化的問題,需要地方政府有一定的財力來支撐,因此財稅改革迫在眉睫。汪玉凱認為改革的重點,一方面在於改革預算制度,建立陽光預算﹔另一方面在於平衡中央和地方的財權、事權,同時使轉移支付更加科學、透明、規范。

  ——改革“市管縣”的問題。汪玉凱認為,現行“市管縣”模式增加了行政管理層次,管理效率低下,不利於發揮縣一級政府在經濟發展和社會管理中的主體職能。更有甚者,不少地級市自身實力不夠強大,伴隨著財政吃緊,不僅無法拉動縣域經濟,而且越來越多地出現了與縣爭利的現象,事實上成為縣域經濟的“抽水機”,嚴重影響了縣域經濟的發展。

  作為國民經濟和社會發展藍圖,第十一個五年規劃綱要中明確提出,要“理順省級以下財政管理體制,有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。而此前國務院在關於推進社會主義新農村建設的若干意見中提出,“有條件的地方可加快推進‘省直管縣’財政管理體制”。

  汪玉凱說,“省管縣”有海南模式和浙江模式兩個改革的方向。以浙江為代表的改革主要是擴大縣級政府經濟管理的權限,同時浙江模式很重要的經驗就是財政體制上的“省管縣”,而在社會管理和公共服務等方面還不是完全的“省管縣”。而海南從1988年建省開始就沒有實行“市管縣”,海南省20余個縣、縣級市、地級市都是由省直接管理,是獨立的經濟單元,不存在地級市對縣的行政管理問題。

  汪玉凱認為,浙江模式仍是目前多數地區推行“省管縣”改革可供參考的路徑,而海南模式雖然是與其省域面積小、縣級區域少的省情密切相關,但這是一種趨勢,即從財政的“省管縣”到行政的“省管縣”,“否則地級市光財政不管,行政管,很多矛盾還是很難調和。”

  來源:《半月談》(2008年第16期)

(責任編輯:楊洪)
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